近年来，基于自然的解决方案（NbS）因其系统性、长期性、具有显著的成本效益、能协同应对多项社会挑战等优势，在较短时间内逐渐获得了大部分国家（包括中国在内）、研究机构和社会组织的重视和认可，成为应对气候变化和生物多样性全球危机等一系列社会挑战的重要途径之一。

NbS的核心是运用不同生态系统提供的服务功能，以保护、恢复和可持续管理与利用的方式，应对气候变化、生物多样性丧失、水安全、粮食安全等多重社会挑战，可提供良好的居住环境、可持续生计、优质食物来源、就业岗位、社区经济发展等环境、社会和经济的多重效益，符合可持续发展的三个支柱——生态环境可持续性、社会公平性和经济可行性^[1]。而产生以上多重效益的前提离不开良好的社会治理体系。

2020年，世界自然保护联盟（IUCN）提出了NbS的八项全球标准^[2]，其中准则5是包容性治理，提出NbS需要基于包容、透明和赋权的治理过程。NbS治理中应向所有利益相关方提供参与识别、决策、监督、反馈以及申诉过程的机会，该项准则体现了NbS需要基于不同利益相关方参与的治理体系，并建立申诉反馈、自由事先知情同意（FPIC）、信息公开、联合决策等机制。因此，包容性治理是NbS理念的重要支撑（图1）。

图1 包容性治理是NbS理念的重要支撑

本文将重点解读包容性治理的概念，包容性治理对于设计和实施NbS的重要性，以及如何将包容性治理的理念融入NbS的全过程。

包容性治理（inclusive governance）从字面意义上理解包含“包容”和“治理”两方面。包容指非排斥、接纳，即不排斥涉及的参与主体、事项和方式，可以多主体、多形式、多手段^[3]。治理（governance）是一种在维持社会秩序过程中化解冲突的应对策略，不同于统治、管制，治理探讨的核心问题是“谁决定目标”、“如何做出决定”和“谁应该被追责”^[4]，强调以信任、互惠、合作、共享为理念，以多种社会主体参与为基础，体现出更强的包容性。因此包容性治理是一种增强治理能力、追求公平与效率的创新社会治理体系创新实践，确保公民平等、有意义地参与治理过程并享有平等分配资源的权利，尤其是保障弱势群体的权利、给予他们平等参与的机会，其目标是实现社会的“善治”（good governance）^[5]。

包容性治理包含了以人为本、多元合作和公平正义三个维度，强调社会中不同的群体，不分性别、年龄、种族、学历等平等地参与治理，并且拥有对社会公共事务的决策权^[6]：

• 以人为本出于对人的关怀，人不仅是社会发展的关键要素，更是社会发展的根本目的。

• 多元合作即多种社会主体，包括政府、社会组织、私营部门和公民等，通过对话、协商、合作等形式集体选择和集体行动，共同参与解决社会事务。

• 公平正义指在社会群体之间、社会成员之间合理安排与分配资源和利益，以及通过平等参与和共享实现社会的公平正义，最大限度地消除发展中对弱势者的社会排斥。

对于具体参与治理过程的对象，包容性治理需要考虑参与群体的多样性和公平性，包括性别平等、种族平等、年龄多样化、当地社区的公平参与等（图2）。其中弱势群体或边缘化群体是包容性治理的重点关注对象，主要有女性、老人与儿童、原住民与当地社区（IPLC）、少数族裔、贫困人口、残疾人士等群体。

图2 包容性治理的维度和形式

联合国17个可持续发展目标充分体现了包容性治理的精神，例如“目标4：确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”、“目标5：实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能”、“目标10：减少国家内部和国家之间的不平等”等。中国传统文化自古就蕴含多元、平等、包容的思想。儒家提出“和而不同”，强调尊重个性差异基础上的平等、和谐；墨家坚持将平等内置于“兼爱”，提倡理想主义平等观。随着社会的发展，中国大力提倡多元参与、多元共治的包容性发展理念，提出了“多彩、平等、包容”的新文明观。近年来，多元、包容性治理的理念也在生态环境治理中越来越得到体现，提倡公众参与、多元参与等。

在自然保护领域，包容性治理至关重要。

包容性治理体系建设的基本要义是参与领域、参与主体和参与形式的多元化^[6]。在此语境下，以人为本的自然保护除了保护的核心措施外还将人的需求和利益放置在核心位置，充分考虑生计和福祉；多元参与和合作能带来多样化的价值观和知识体系，利用传统生态知识、原住民的本地做法等开展自然保护更有利于制定符合当地实际情况的保护策略；在公正方面考虑到边缘化\脆弱群体，包括妇女、老人、IPLC等，需要尊重和满足他们的需求和权益，确保所有人都能够共享自然资源带来的好处。

有研究表明，脆弱群体往往最容易受到环境和气候变化的影响，保护工作的开展也离不开当地社区和弱势群体的支持，对于女性和当地社区的更大包容会增强整体保护成效^[7]。然而，保护行动中普遍存在着包容性危机，例如一些碳抵消项目被诟病破坏当地社区的利益如土地占用、迫使居民迁移等^[8]，气候议题中女性的参与和代表性也不足^[9]，亟需在保护中建立并完善包容性治理体系。

如前文所言，包容性治理是高质量的NbS进程中重要的组成部分。以NbS为纽带推动应对气候变化、生态系统退化、水安全、粮食安全等社会挑战主要惠及少数群体、边缘化群体或经济较为落后国家或地区中的人群，因此，NbS往往会涉及到弱势群体，如妇女、儿童、老人、少数族裔等，NbS措施的落地也离不开当地社区及社区中主要成员的参与和支持，需要考虑到他们可能有不同的知识体系，丰富的传统生态知识等。

而NbS具有跨部门协作和系统性的特性，有助于链接所有直接或间接利益相关方，增加参与群体的多样性，不论其性别、年龄、种族、社会地位或经济状况如何。在NbS实施过程中，决策和决策过程应当保持透明和公正，确保参与过程积极、包容和公开。通过建设性的讨论和协作，可以促进包容性治理。

制定符合当地公共利益的NbS的实施框架，必须将包容性治理体系融合进来，以此来减少NbS实施过程中对少数\弱势群体的负面影响，并充分考虑他们的利益和需求，重视原住民传统知识在NbS策略中的应用，支持边缘化群体的多方面发展，如提供培训教育、就业机会、生计支持等。具体来看，建立NbS包容性治理体系首先要认识到不同群体内部和不同群体之间的差异，包括保护从业人员和当地社区之间的差异，然后解决参与和公平的问题^[10]。

• 性别平等问题始终存在于各类治理过程中。女性的参与有利于NbS措施落地，因为自然保护地中的社区女性是最先感受到生物多样性丧失所造成的影响的群体之一，她们通常是最先响应、保障和寻找解决方法的人^[6]，并且通常拥有不同的价值观帮助寻找最佳解决方案^[11]。同时大量研究表明，女性的参与会给自然带来更多的效益，从而给人类带来更多的效益^[12]。在NbS中采取性别平等的做法，包括支持女性有效参与变革和决策、给予公平的就业和生计机会等，既有助于解决生物多样性危机，也有助于解决包容性危机^[13],[14]。

  
  

• 原住民和当地社区在自然保护中占据着重要地位。他们拥有和管理着大部分生物多样性最丰富的地区，与当地自然环境建立了牢固的经济、文化和精神关系^[14]，他们拥有的传统生态知识和本土知识在NbS中发挥着重要作用，当地居民也会比其他外来的保护从业人员对措施区域的理解更加深刻。例如，澳大利亚原住民一直采用传统的方式进行火管理（“以火防火”），这也被认为是一种有利于当地居民和社区的NbS^[15]。在芬兰，当地萨米人根据他们的本土知识和鲑鱼监测结果，减少了捕鱼用的围网数量，恢复鲑鱼产卵地^[16]。

  
  

• 在代际公平方面，儿童和青年可以在解决重大社会挑战方面做出切实的贡献，近几年对代际公平的呼声也越来越高^[14]。让儿童和青少年参与NbS可以帮助他们更好地认识人类赖以生存的自然环境的价值，培养保护环境、关注生态的意识和习惯，从而从长期的角度来更好地保护和利用自然资源。由此，包容性治理体系可以动员青年借助他们的力量推动NbS的实施与推广^[16]。

NbS可以通过提供生态系统服务及社会和经济效益来支持包容性治理，例如通过实施NbS获得的安全水资源、可持续收入来源、就业岗位和社会稳定性等能够帮助边缘化群体公平分配资源、改善福祉，从而促进包容性治理。另外，包容性治理不能简单地通过为边缘化群体提供几次培训来实现其多元、公正和包容的目标，需要综合、可持续和长期的解决方案，由于包容性治理重点关注的对象也是自然保护领域重点关注的群体，NbS的社会效益可成为公平的重要因素^[17]，可支持包容性治理体系拓展至水安全、粮食安全等多个领域，链接多重社会问题，进而促进包容性治理体系的综合性与落地实践。

目前多家机构均提出了在环境与自然保护工作中纳入性别平等和社会包容的框架和实践方法。参考世界银行发布的《将性别和社会包容纳入基于自然的解决方案：指导说明》^[18]及社会包容性评估工具^[19]、大自然保护协会（TNC）基于CbD2.0的《在保护工作中整合性别公平的指导方针》^[20]、保护国际（CI）《将性别和社会公平纳入保护规划的指导方针》^[21]、IUCN《保护中的公平——是什么、为什么以及如何实现？》^[22]等，在NbS中融入包容性治理的方法概括如下（图3）：

图3 在NbS中融入包容性治理的步骤

第一步，识别与分析。在一些情况下，个人或群体可能会受到NbS项目的不利影响，或者他们没有足够的能力利用项目产生的效益时，他们就有被排除在项目决策外的风险。分析这些特定人群被排除在外的原因有助于认识边缘群体的脆弱性和项目对他们的影响。这一分析过程需要数据和事实来支持，让利益相关方参与进来，平等地对待各种形式的知识，并提前预估风险，制定风险应对措施。同时可利用收集的数据和信息识别不同群体能从项目中获得的效益，涉及的风险，以及让不同群体参与项目的阻碍和机会。信息获取方式可通过焦点小组、采访、问卷调查、征询专家意见等来获取，也可从一些公开的数据网站获取有关项目地的社会信息，如世界银行的性别统计数据集、OECD的社会制度与性别指数、USAID的性别、社会包容性和经济评估等。

第二步，制定行动计划并实施。基于识别出的项目在包容性方面的挑战，项目可制定相关行动计划和目标，并确定行动的结果。NbS措施在设计时须最大程度地让边缘化群体从项目行动中受益，对于残疾人、IPLC、低收入家庭和其他弱势群体，应遵循无歧视、无障碍(包括身体、视觉和听觉)、积极参与、文化适宜的原则，并与社区成员和其他利益相关方协作设计出文化适宜且可行的解决方案。具体行动包括为边缘化群体提供不同或额外的教育培训机会及就业岗位、提供支持女性充分参与的托儿和照护资源等。适当的技术创新也是NbS最大化边缘群体利益，实现包容性的必要条件。

第三步，监测与评估。NbS的监测与评估框架也需要纳入包容性相关的指标，建立定性或定量的指标评估体系，同时在整个实施过程中收集数据、跟踪包容性方面的进展情况，定期监测确保包容性治理的战略行动得到良好实施并评估是否实现了预期的结果，追踪项目开展后不同群体社会地位和角色的变化，从而便于及时地调整行动策略。可用的指标例如针对森林保护议题与当地社区开展的咨询会的次数、对城市绿地无障碍设施满意的残疾人比例、参与红树林资源管理委员会的女性比例、项目效益分配给男性和女性的比例等，也可参考UNEP确定的18个针对性别的指标^[23]。

延伸阅读：

NbS项目在设计时可以考虑以下问题，充分纳入对以人为本、多元合作和公平正义的包容性考量：

1. 项目活动是否会影响人们对自然资源的可持续利用与获取？

2. 项目资源的使用和分配是否考虑年龄、性别或社会经济阶层的差异，并努力弥合差距？

3. 关于资源的使用和分配的决策是如何做出的？哪些人参与了决策？

4. 男性和女性分别能从项目活动中获得什么利益或受到什么负面影响？

5. 若女性受到不平等的负面影响或获得的利益不平等，如何保障女性的权益？

6. 在项目的设计、实施、评估全过程中，是否尽可能地让所有利益相关方参与？

7. 项目目标的制定是否考虑了不同利益相关方群体的需求？

8. 项目范围内是否涉及原住民或当地社区，若有，他们是否参与了项目的全过程和决策制定过程？

9. 在设计项目目标和活动时，是否考虑了边缘化群体的诉求？

10. 资源和利益的分配如何保障原住民和当地社区的权益？

11. 是否有设计相关的机制或提供资源与机会使边缘化群体公平地参与项目过程？

12. 项目活动是否获得了当地社区的自由、事先和知情同意（FPIC）？

13. 项目是否清晰地记录了决策过程并建立了信息公开机制？

14. 项目是否建立了反馈与申诉机制？

15. 项目设计时是否参考了传统生态知识或本土知识？

16. 项目的监测与评估体系中是否包含有关社会包容性的指标？

在环境、社会与治理（ESG）中，NbS已成为企业实现ESG中环境（E）目标的重要措施之一，但在实施NbS项目时也应关注社会和治理的部分。包容性治理是社会（S）和治理（G）主题下的子议题，可成为践行ESG理念的重要支柱之一，包容性治理可以帮助企业更好地在企业运营和管理中融入了对社会和治理因素的考量，综合考虑其价值链上的所有利益相关方，采取适宜的措施减轻不平等和不包容的负面影响。因此，企业实施NbS的过程中采用包容性治理能将ESG中的不同要素有机结合起来，更好地实现ESG目标。

在探究了NbS中包容性治理的概念与方法后，下面我们来看看如何在具体的NbS行动中实现包容性治理。