生态友好的陆上风电发展政策建议

惠婧璇¹   韩雪¹   崔成¹   罗永梅²

（1.国家发展改革委能源研究所  2.大自然保护协会TNC）

一、陆上风电发展现状

我国风电经过了近十年的规模化发展，到2019年底，全国风电累计装机达到2.1亿千瓦，其中陆上风电超过2亿千瓦。通过国家的积极引导，以及中东南部地方政府的政策支持，叠加我国“三北”地区的弃风限电因素，新增陆上风电逐渐向土地资源较为紧张、环境容量有限的中东南部转移。2019年上半年，全国新增装机容量的51%均在中东南部，新增装机较多的省（区、市）主要集中在华北和华中电力负荷较大、消纳情况较好的地区。

2019年全国主要省（区）新增装机情况

随着风电规模的不断扩大，其化石能源的替代作用不断增强，2019年全年风电发电量占全社会用电量的比重为5.6%，较去年同比增加0.3个百分点。以低速风机为代表的技术创新，以及生态友好的风电建设运维，更好地支撑能源转型和生态文明建设，成为我国陆上风电未来发展的两个着力点。尤其是在电力负荷较大、人口较为稠密、土地资源相对紧张的地区，如何更好地实现风电发展的生态友好尤为重要。

二、能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划衔接性较差，政策波动或将影响风电平价发展

截至2019年，在国家层面以及地方层面，我国共出台了80多份相关文件规范风电建设运营，以期尽可能减少风电发展对地方生态环境的影响，体现出了我国在当前阶段对于生态环境保护的重视。但纵观相关文件并结合与地方工作者的交流，可以发现，我国能源规划与土地生态功能保护、国土空间规划在实际工作层面的衔接性上还存在较大问题。一是部分地区出台缺乏科学依据的强制性政策限制风电发展。部分地区缺乏明确的土地生态功能保护和国土空间规划科学依据来界定风电禁止开发区域，出台了陆上风电全部停建、500米以上不能建设风电等“一刀切”的强制性政策，严重制约了当地陆上风电的发展，对地方实现可再生能源责任消纳权重目标、低碳发展和空气质量改善都造成了负面的影响。二是国家生态保护红线政策和林草政策波动导致部分地区已核准风电建设难、已建设项目接网难。在我国中东南部，红线政策和林草政策陆续出台，部分土地性质发生变化，导致政策出台前已核准项目难以开工建设、已建设项目的配套接入电网难以落地，已经成为风电开发企业面临的共性问题。在这一难题之下，又分为不同的情况，如重新选址并审批耗时长、红线划定的准确性尚待加强、国有林场改制¹耗时长等。政府在能源、环保和国土空间规划工作层面衔接性较差，导致将合规选址的风险加在了企业身上，大大增加了风电项目前期成本，不利于风电平价发展。

德国和丹麦的审批流程与中国较为相似，均需通过政府或政府授权的相关部门审核后才允许建设，均需获得环境影响评估、土地准许、并网许可等多方意见后提交项目开发申请。两个国家的项目审批均对自然保护区、珍稀动物繁育地和迁徙路径、重要基础设施、人文历史古迹、水域和周边地区等设置了相应的要求和限制，并以法案的形式明确了基本原则和底线要求。其中，由于德国森林覆盖率较高，为了平衡一些地区的经济发展和环境要求，允许当地州政府根据本州森林资源和珍稀情况，差异性地制定针对森林覆盖区域风电项目开发的限制条件。丹麦于2013年协调能源署、环境保护署、自然资源署、大电网运营商、商务署等与风电开发有关的事业服务单位共同设立了网络平台（WindInfo. www.vindinfo.dk），来汇集风电开发条件的相关信息供普通市民、地区政府和风电开发企业使用。而德国则通过设置正负面清单的方式，提供在规避环境等风险因素的同时实现较为便捷的风电开发选址，各州政府和市政府则通过进一步明确其行政区域内的规划对正负面清单的区域进行细分和设定鼓励开发风电的区域范围。通过在法律中稳定且明确的开发约束要求、前置的涵盖多领域的统一审批标准、信息透明的平台服务和因地制宜的开发条件设计保障了低风险的风电投资和开发选址。

三、部分风电相关生态环境影响仍然缺乏科学研究支撑

近几年，风电运营对鸟类的影响被广泛关注，安徽、湖南等省份也下发文件，要求新建风电要避开鸟类迁徙路径。然而，风电对鸟类产生影响（占用栖息地、叶片撞击、局地气候、低频噪声等）的机制、鸟类迁徙的时空分布、以及如何科学地避免风机对鸟类的影响（转换运营方式、重新选址等）等内容还缺乏科学研究支撑，导致风电开发商执行政策“心有余而力不足”，缺乏明确且可操作的方法避开鸟类迁徙路径。

与鸟类问题类似，如何在风电建设运营阶段避免其对物种多样性的影响也缺乏科学支撑。目前，大多数政策决策者与风电开发商都是从景观层面对风电运营开发进行要求，但是保护生态环境并不是从视觉上看起来“绿了”“美了”这么简单，更应该是从整个生态系统的层面对风机周边生态环境进行保护。

大规模风电发展还会对局地气候产生影响，例如对局地降水和气温等因素产生影响，从而间接对局地的各类物种产生影响。我国幅员辽阔，各地区气候、地形地貌和物种分布均有较大差异，在不同地区大规模风电发展带来的局地气候影响也会有较大差异。因此，需要科学研究来明确各地区大规模风电发展对局地气候的影响，以期同时实现应对气候变化和保护生态环境的目标。

能源规划与能源相关生态环境影响研究仍然存在脱节现象。目前空间层面的能源规划布局研究，较少纳入对土地生态环境约束的考量，能源研究者与生态环境研究者缺乏有效的合作交流框架与合作机制。如何鼓励专业的生态环境研究机构参与能源规划，也是亟需解决的问题。

四、缺乏统一、明确具有科学支撑的生态修复规范

据国家深化“放管服”改革等要求，目前风电开发建设的审批权限已下放至各省级能源主管部门，部分省进一步将其下放至县市一级，而国家能源局对全国新增规模进行总量控制，风电行业管理的责任主体已下沉至地方能源主管部门。国家能源局发布《国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》以及《风电项目竞争配置指导方案（试行）》，要求各省在集中式风电开发时需通过竞争性配置获得风电项目。各省依据《通知》要求也分别制定了相应的方案。但总体来说，目前的风电项目管理主要体现在新增项目的开发审批阶段，对各地后续的工程验收、项目运营缺乏关注和相应的机制设计。

从生态友好的角度来看，在风电开发和运营流程中环境和生态保护主要体现在项目核准时，环保部门出具环境影响评价意见和土地部门出具用地审核意见，然而对工程开发和后续运维的质量管控，缺乏明确或量化的要求。以项目开发的生态修复为例，目前只有辽宁出台了明确的《风力发电场生态保护及恢复技术规范》，部分地区出台了针对水土保持和复绿的导则规范，如浙江、安徽等，但是导则规范内容仅限于复绿指标，与生态修复还存在相当大的差距，尤其对于存在较多湿地和丘陵的中东南部地区，针对各种地貌和环境类型的修复指标并未明确。部分项目开发过程中，存在为了发展地方经济、促进当地风电产业链条发展而降低质量要求采购当地零部件的现象，导致风机质量无法得到保障，存在由于风机损毁而再次影响生态环境的风险。

五、政策建议

一是理性看待风电建设运营对生态环境的影响。风电在应对气候变化以及减缓大气污染方面的贡献是巨大的。因此，不应夸大风电建设运营对生态环境的影响，而应正面应对，采用技术手段与政策约束引导风电建设运营同时实现低碳、减排和生态友好。

二是加快服务型政府建设。国际经验显示，服务型政府统筹各部门相关数据，提供规避各类生态环境风险的地理信息平台给风电开发商，有助于降低风电选址风险与选址成本。在我国，目前正在进行国土空间规划“一张图”的工作，这给能源选址地理信息平台的建设提供了强大的技术和数据支持。我国能源主管部门应研究制定能源选址地理信息平台相关技术规范，引导地方政府结合“一张图”建立能源选址平台，帮助地方风电开发商降低选址成本，以助力风电平价上网。

三是加强风电相关环境影响的科学研究。通过国家自然科学基金和科技部基金等基金项目支持，尽快开展相关研究，以明确风电对鸟类的影响机制、鸟类迁徙的时空分布、减少对鸟类影响的风电技术发展路径等关键议题。与此同时，也需要对不同地区大规模风电发展带来的局地气候影响差异进行研究。在研究过程中，应鼓励专业化生态研究机构与能源研究机构展开跨学科研究，加强能源规划环境约束的科学性基础。

四是制定明确修复规范，明确企业责任，设置专项资金。首先，应在国家层面制定统一的生态修复技术规范要求，针对各种土地类型以及生态保护的优先级，制定不同强度的修复规范。同时，通过培训提升各地政府的行业管理水平，加强事中事后监管。第二，需明确地方政府和开发企业的主体责任，同步推进风电开发运行和生态环境修复，将恢复和调节生态贯穿到风电开发建设运行的各个环节。第三，加强资金投入。一方面建议国家投入专项资金针对生态友好的可再生能源开发各个环节的技术和机制支撑进行研究，并设立试点示范，提升行业生态友好开发的经验积累和观点认同；另一方面，建议各地在竞争性配置环节加强风电开发中生态修复和项目环境友好的指标，引导企业实现风电项目开发的生态友好。

1.部分已核准项目选址位于国有林场内，国有林场改制后该林场的性质将会决定风电项目是否可以在原址上开工建设。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2020年4月3日第13、14期

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审核：齐正平

编辑：李丹丹